Za dane publiczne należy także uznać całość akt postępowania administracyjnego, gdyż dotyczą działalności konkretnego organu i zostały przez niego "wytworzone". Udostępnieniu będą podlegać nie tylko rozstrzygnięcia wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, tj. kończące dane postępowanie decyzje administracyjne, ale także pozostałe informacje publiczne w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Dostęp do poszczególnych informacji zawartych w aktach (w szczególności do danych osobowych) będzie mógł jednak zostać wyłączony ze względu na objęcie ich tajemnicą prawnie chronioną (państwową, służbową) [por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02; wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 1956/02; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 53-54; J. Kowalski, Dane osobowe można zamazać. Informacje publiczne w aktach postępowania administracyjnego, "Rzeczpospolita" z dnia 31 października - 1 listopada 2002 r., nr 255; wyrok SN z dnia 24 czerwca 2003 r., III RN 95/02, w którym SN uwzględnił rewizję nadzwyczajną Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., II SA 155/01, w którym NSA uznał uprawnienie dziennikarzy do żądania udostępnienia wyłącznie decyzji kończących dane postępowanie - por. I. Lewandowska, Dziennikarze mogą mieć dostęp do indywidualnych akt administracyjnych. Sąd Najwyższy o uprawnieniach prasy, "Rzeczpospolita" z dnia 25 czerwca 2003 r., nr 146 oraz D. Frey, Dziennikarze nie mogą przeglądać akt. Ograniczony dostęp do źródeł informacji, "Rzeczpospolita" z dnia 6 grudnia 2001 r., nr 285]. Powyższe uwagi odnoszą się także do akt umorzonego postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuratora, a związanego z osobami publicznymi [J. Kowalski, Arbitralne decyzje prokuratorów. Dostęp do akt zakończonych śledztw, "Rzeczpospolita" z dnia 8-9 marca 2003 r., nr 57; w kwestii zastosowania u.d.i.p. w postępowaniu karnym por. P. Trzaska, M. Żurek, Stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w postępowaniu przygotowawczym, "Rzeczpospolita" z dnia 3 października 2003 r., nr 231; por. także M. Stanowska, Udostępnianie dziennikarzom akt sądowych lub prokuratorskich, "Przegląd Sądowy" 2001, nr 10, s. 69-86 oraz P. Trzaska, Prawo do informacji publicznej a dostęp do akt spraw dotyczących władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne w procesie karnym, "Monitor Prawniczy" 2002, nr 16]. Należy przyjąć, iż powyższe stanowisko znajdzie zastosowanie także w przypadku wnioskodawców niebędących dziennikarzami.
7. Użyte w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. pojęcie majątku publicznego należy interpretować szeroko. Wskazuje na to już sam katalog przykładowych składników objętych zakresem przedmiotowym tego terminu. Z jednej strony przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posługuje się ogólnym określeniem "majątek" rozumianym jako ogół aktywów i pasywów [Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, wyd. 3, Warszawa 1997, s. 128] wraz z przyporządkowaniem go do poszczególnych "podmiotów" (w szczególności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, osób prawnych samorządu terytorialnego, podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, a także osób prawnych, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 września 2002 r. - Kodeks spółek handlowych, Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm. (k.s.h.)). Z drugiej strony zostały wskazane poszczególne wyznaczniki majątku publicznego (inne prawa majątkowe, długi, dochody, straty, dług publiczny, pomoc publiczna, ciężary publiczne), które jedynie częściowo zostały przypisane wybrane podmiotom. Takie rozwiązanie rodzi szereg trudności interpretacyjnych wynikających m.in. z faktu, iż część terminów posiada określone znaczenie normatywne, część natomiast wymaga doprecyzowania na podstawie poglądów wypracowanych przez doktrynę. Pod pojęciem pomocy publicznej należy rozumieć każde przysporzenie korzyści finansowych określonemu przedsiębiorcy w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej pod warunkiem, jeżeli jest realizowane bezpośrednio z krajowych środków publicznych lub z takich środków przekazanych innym podmiotom albo pomniejsza lub może pomniejszyć te środki oraz równocześnie narusza lub grozi naruszeniem konkurencji przez uprzywilejowanie niektórych przedsiębiorców lub produkcji niektórych towarów (art. 2 ust. 1 u.p.p.). Pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 § 1 pkt 4a-4f k.s.h., do których odsyła art. 6 ust. 1 pkt 5e u.d.i.p., będzie posiadać podmiot wskazany w art. 6 ust. 1 pkt 5a-5c u.d.i.p., gdy będzie dysponował bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innej spółki kapitałowej (spółki zależnej), także na podstawie porozumień z innymi osobami, gdy będzie uprawniony do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu danej spółki kapitałowej (spółki zależnej) albo spółdzielni (spółdzielni zależnej), także na podstawie porozumień z innymi osobami, gdy będzie uprawniony do powoływania lub odwoływania większości członków rady nadzorczej danej spółki kapitałowej (spółki zależnej) albo spółdzielni (spółdzielni zależnej), także na podstawie porozumień z innymi osobami, gdy więcej niż połowa członków zarządu tego podmiotu (osób posiadających kierownicze stanowiska w danym podmiocie) będzie jednocześnie członkami zarządu spółki zależnej albo spółdzielni zależnej, gdy będzie dysponował bezpośrednio lub pośrednio większością głosów w spółce osobowej zależnej albo na walnym zgromadzeniu spółdzielni zależnej, także na podstawie porozumień z innymi osobami, a także gdy będzie wywierał decydujący wpływ na działalność spółki kapitałowej zależnej albo spółdzielni zależnej, w szczególności na podstawie umów określonych w art. 7 k.s.h. Należy wskazać, iż w kontekście regulacji art. 6 ust. 1 pkt 5e u.d.i.p. niezrozumiałe jest określenie innego wyznacznika terminu majątek publiczny poprzez odesłanie do majątku podmiotów, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zm. (u.o.k.k.). Użycie w ramach jednolitej rodzajowo normy dwóch zróżnicowanych podstaw jej zastosowania wprowadza niespójność w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i jest rozwiązaniem błędnym.
8. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 6 u.d.i.p. stanowi istotne uzupełnienie zasady jawności finansów publicznych określonej w art. 11 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem jawność finansów publicznych jest realizowana przede wszystkim przez jawność sejmowej debaty budżetowej i debat budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, jawność sejmowej debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa i debat nad wykonaniem sprawozdań budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, podawanie do publicznej wiadomości kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych przez Ministra Finansów, a także przez udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostek należących do sektora finansów publicznych (art. 11 ust. 2 u.f.p.). Należy wskazać, iż na mocy art. 11 ust. 3 u.f.p. jawność finansów publicznych wyłącza się w stosunku do tych środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za tajemnicę państwową na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych. Regulacja art. 8 ust. 1 pkt 6 u.d.i.p. pozwala na prowadzenie dodatkowej i bieżącej kontroli przestrzegania postanowień art. 11 u.f.p. [E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej (Uwagi krytyczne), "Kontrola Państwowa" 2002, nr 1, s. 34; por. także wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r., II SA 3126/01].
9. Wprowadzenie definicji legalnej terminu "dokument urzędowy" w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwić precyzyjne stosowanie regulacji art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4a oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Posiada ona szeroki zakres przedmiotowy i uniwersalny charakter, gdyż obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia [M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 38]. Należy jednak wskazać, iż użycie terminu "podpisana" implikuje konieczność dokonania tej czynności zgodnie z wymogami stawianymi jej przez poszczególne unormowania dotyczące tej materii (np. inne wymogi stawiane są podpisowi na gruncie ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. (k.c.) (art. 78 § 1 k.c.), a inne na gruncie ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym, Dz. U. Nr 130, poz. 1450 ze zm. (u.p.e.)) [należy jednak wskazać, iż zgodnie z art. 78 § 2 k.c. oświadczenie woli złożone w postaci elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu jest równoważne formie pisemnej]. Dodatkową przesłanką zakwalifikowania utrwalonej treści oświadczenia woli lub wiedzy do grupy dokumentów urzędowych jest skierowanie jej do innego podmiotu lub złożenie do akt. Rodzaj adresata oświadczenia woli lub wiedzy jest nieistotny (inny funkcjonariusz publiczny, podmiot, którego oświadczenie woli lub wiedzy bezpośrednio dotyczy, osoba trzecia). Oznacza to ograniczenie dostępu do tzw. dokumentów roboczych (wewnętrznych), tworzonych w ramach prac przygotowawczych, które zawierają informacje wstępne i często podlegają zmianie [T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 144].
Konstytutywną przesłanką definicji dokumentu urzędowego jest jego pochodzenie od funkcjonariusza publicznego [E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej (Uwagi krytyczne), "Kontrola Państwowa" 2002, nr 1, s. 29]. Pod tym ostatnim pojęciem należy rozumieć podmioty wskazane w art. 115 § 13 k.k. Przepis ten w kontekście art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy jednak interpretować zawężająco, gdyż nie każda osoba będąca pracownikiem organu administracji publicznej (w rozumieniu art. 22 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm. (k.p.)) będzie upoważniona do władczego działania, a tym samym jej utrwalone oświadczenie woli lub wiedzy nie będzie posiadać charakteru urzędowego (takiego kwalifikowanego charakteru nie posiadają w szczególności dokumenty wydane przez osoby pełniące funkcje eksperckie lub udzielające niewiążących prawnie opinii czy analiz [T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 144]. Za dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. nie można także uznać dokumentów o charakterze roboczym (nieoficjalnym), które nie zostały następnie zawarte w aktach sprawy, czy dokumenty o charakterze cywilnoprawnym (umowy), które odnoszą się np. do obiektów użyteczności publicznej [wyrok NSA z dnia 25 lipca 2002 r., II SA/Łd 951/02; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 38]. Należy jednak podkreślić, iż ww. dokumenty mogą zawierać informacje publiczne, których dopuszczalność i zakres udostępnienia będzie podlegać ocenie na podstawie całościowej regulacji zawartej w u.d.i.p.
W wyroku z dnia 2 lipca 2003 r., II SA 837/03, NSA przyjął natomiast, iż dokumentami urzędowymi o charakterze publicznym są Polskie Normy, gdyż są przygotowywane i zatwierdzane przez Polski Komitet Normalizacyjny będący państwową, budżetową jednostką organizacyjną w świetle postanowień ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, Dz. U. Nr 169, poz. 1386 [D. Frey, Informacja do udostępnienia. Polskie Normy są dokumentami urzędowymi o charakterze publicznym, "Rzeczpospolita" z dnia 3 lipca 2003 r., nr 153].
Art. 7. sposób udostępnienia informacji publicznych
Art. 7.
[sposób udostępnienia informacji publicznych]
1. Przepis art. 7 ust. 1 u.d.i.p. stanowi podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej sformułowanego w art. 3 u.d.i.p. Porządkuje on równocześnie środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej poprzez określenie sposobów jej udostępniania. Jego sformułowanie wskazuje, iż podstawowym sposobem jest ogłaszanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem sieci teleinformatycznej (Internetu) (por. komentarz do art. 8 u.d.i.p.). Dopiero w sytuacji, gdy dane informacje nie zostały udostępnione w Biuletynie, podlegają one udostępnieniu na wniosek bądź też na drodze ich wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tymi informacjami, zainstalowanymi w ww. miejscach. Szczegółową realizację tych sposobów określają postanowienia odpowiednio: art. 10 i art. 11 u.d.i.p. Czwartym, niezależnym sposobem udostępniania informacji publicznych jest możliwość bezpośredniej obserwacji przebiegu posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 7 ust. 1 pkt 3 in principio u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Jego istotne uzupełnienie stanowi uprawnienie do otrzymania wszelkich materiałów (w formie druku oraz w formie audiowizualnej i teleinformatycznej), będących dokumentacją tych posiedzeń.
2. Ogłaszanie w Biuletynie Informacji Publicznej ma umożliwić najszerszy i najprostszy dostęp do informacji publicznych. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych będzie wynikał z postanowień art. 8 i art. 9 u.d.i.p., a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej, Dz. U. Nr 67, poz. 619, wydanego na podstawie art. 9 ust. 4 u.d.i.p. Wpływa on także bezpośrednio na możliwość i zakres stosowania pozostałych sposobów dostępu do informacji publicznej. Pojęcie dokumentu publicznego zostało zdefiniowane na użytek u.d.i.p. w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. (por. komentarz do art. 6). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu [M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55]. Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 u.d.i.p., i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych, spełniających warunki określone w art. 8 u.d.i.p., oraz do dodatkowych informacji odpowiadających wymogom sformułowanym w art. 8 ust. 6 u.d.i.p. (por. komentarz do art. 8 u.d.i.p.). Względy praktyczne, a także wykładnia art. 10 ust. 1 u.d.i.p. uzasadniają stanowisko, iż informacje publiczne udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej nie będą podlegać udostępnieniu na wniosek. Zakaz ten będzie podlegał aktualizacji dopiero w momencie faktycznego ich udostępnienia w Biuletynie [M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 56; T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 180-181].
Z postanowieniem art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest bezpośrednio związana regulacja art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. oraz jej rozszerzenie w art. 10 u.d.i.p. Udostępnienie informacji na wniosek każdego zainteresowanego podmiotu (por. komentarz do art. 2 u.d.i.p.) jest sposobem uzupełniającym, ale nie fakultatywnym w stosunku do sposobu określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Należy bowiem przyjąć, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 10 u.d.i.p. bez znaczenia jest, czy informacja udostępniona za pomocą Biuletynu należy do kategorii obowiązkowo udostępnianych za pośrednictwem sieci teleinformatycznej, czy też została tak udostępniona z woli podmiotu zobowiązanego. Na gruncie art. 10 u.d.i.p. istotne jest stwierdzenie, czy informacja faktycznie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. W szczególności dla podmiotu zobowiązanego może być mniej uciążliwe przygotowanie informacji i umieszczenie jej w Biuletynie, niż udostępnienie jej każdorazowo na wniosek.
Wskazanie w art. 7 ust. 1 pkt 2 in fine u.d.i.p. sposobu udostępniania informacji określonego w art. 11 u.d.i.p., tj. w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez zainstalowane w tych miejscach urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją, nie zostało powiązane z wymogiem braku udostępnienia jej w Biuletynie Informacji Publicznej, czy też dopuszczalności złożenia stosownego wniosku. Sposób ten ma charakter fakultatywny, nie zwalnia on jednak określonych w art. 4 u.d.i.p. podmiotów od obowiązku realizacji pozostałych, przewidzianych w u.d.i.p. czy też przepisach szczególnych sposobów udostępniania informacji publicznej, w szczególności ogłaszania ich w Biuletynie Informacji Publicznej [M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 56]. Tym samym nie można zgodzić się z zaprezentowanym w literaturze stanowiskiem, iż "...udostępnianie informacji publicznej w trybie art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 11 stanowi swego rodzaju formę zastępczą wobec umieszczenia informacji na stronach internetowych Biuletynu w tych przypadkach, w których korzystanie z Internetu jest utrudnione lub wręcz niemożliwe, np. w małych, biednych gminach wiejskich." [T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 145]. U.d.i.p. - pomimo generalnego wymienienia wszystkich sposobów udostępniania informacji publicznych w art. 7 ust. 1 - nie przewiduje bowiem możliwości dowolnego ich stosowania.
Udostępnianie informacji publicznej w sposób określony w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. ma charakter szczególny, gdyż z jednej strony ogranicza się do zapewnienia możliwości obecności każdego zainteresowanego podmiotu jedynie na posiedzeniach kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (oraz do udostępnienia materiałów dokumentujących te posiedzenia), z drugiej natomiast stanowi obowiązek, z którego zwolnienie nie może zostać dokonane poprzez zastosowanie innych, przewidzianych w art. 7 u.d.i.p. sposobów udostępniania informacji publicznych. Regulacja art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. stanowi powtórzenie jednego z trzech podstawowych uprawnień wyznaczających zakres prawa do informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Uszczegółowienie realizacji tego obowiązku zostało unormowane w art. 18 i art. 19 u.d.i.p. Przepisy te w szczególności obligują kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów oraz - w pewnych okolicznościach - ich kolegialne organy pomocnicze (art. 18 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.) do zapewnienia lokalowych lub technicznych środków umożliwiających dostęp do ww. posiedzeń oraz do sporządzania i udostępniania wszelkich protokołów, stenogramów lub dokumentujących całokształt obrad materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych (art. 19 u.d.i.p.). Unormowanie to jest nieprecyzyjne, gdyż nie przesądza jednoznacznie, w jakiej formie ww. materiały mają być sporządzane (trudno byłoby wskazać desygnat pojęcia "materiałów teleinformatycznych" - w szczególności nie wiadomo czy chodzi o stenogramy w formie elektronicznej, czy przekaz audiowizualny w formie cyfrowej). Realizacja tego sposobu udostępniania informacji publicznej nie wymaga żadnych dodatkowych działań ze strony zainteresowanego podmiotu, a jego nieprzestrzeganie będzie prowadzić do powstania po stronie zobowiązanych podmiotów odpowiedzialności karnej określonej w art. 23 u.d.i.p.
3. W tym miejscu należy wskazać na szczególne podstawy prawne regulujące kwestię dostępu do określonych informacji publicznych. Konkretyzują one w szczególności tryb oraz doprecyzowują sposoby udostępnienia informacji publicznej wskazane w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 4 Konstytucji RP realizację prawa do informacji publicznej w odniesieniu do trybu udzielania informacji regulują - oprócz u.d.i.p. - także ustawy samorządowe: ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. (u.s.g.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. (u.s.p.), oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm. (u.s.w.) [przepisy te zostały wprowadzone do u.s.g., u.s.p. i u.s.w. ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie innych ustaw, Dz. U. Nr 45, poz. 497], a w przypadku Sejmu i Senatu: odpowiednie postanowienia Regulaminu Sejmu RP [uchwała Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r., tekst jedn.: M.P. z 2002 r. Nr 23, poz. 398] i Regulaminu Senatu RP [uchwała Senatu RP z dnia 23 listopada 1990 r., tekst jedn.: M.P. z 2002 r. Nr 55, poz. 741].
W zakresie dotyczącym unormowań zawartych w art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.d.i.p. ww. akty prawne wprowadzają pewne dodatkowe modyfikacje, które jednak odpowiadają charakterem rozwiązaniom przyjętym na gruncie u.d.i.p. (zarówno organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i organy Sejmu oraz Senatu są zobligowane do wypełniania postanowień art. 8 i art. 9 u.d.i.p. regulujących tryb i realizację obowiązku udostępniania informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej oraz postanowień odnoszących się do sposobów udostępniania informacji publicznej określonych w art. 10 i art. 11 u.d.i.p). Zgodnie z art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy (tj. rady gminy oraz wójta, burmistrza i prezydenta miasta - art. 11a ust. 1 u.s.g.) jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania [nie analizując szczegółowo postanowień art. 11b u.s.g., należy jednak wskazać, iż pojęcie "działalności", którym posługuje się przepis art. 11b ust. 1 u.s.g. posiada szerszy zakres przedmiotowy niż termin "działanie" użyty w art. 11b ust. 2 u.s.g.] organów gminy obejmuje m.in. prawo obywateli do uzyskiwania informacji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych (art. 11b ust. 2 u.s.g.). Na mocy art. 11b ust. 3 u.s.g. zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Analogiczną regulację do unormowanej w art. 11b u.s.g. odnoszącą się do organów powiatu i województwa (odpowiednio: rada i zarząd powiatu - art. 8 ust. 2 u.s.p. oraz sejmik i zarząd województwa - art. 15 u.s.w.) zawierają art. 8a u.s.p. i art. 15a u.s.w. Odesłanie do unormowania zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich w statutach gminy, powiatu i województwa oznacza, iż kwestie te będą regulowane w aktach prawa miejscowego posiadających walor źródeł prawa powszechnie obowiązujących (art. 22 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 pkt 1 u.s.g., art. 12 pkt 1 u.s.p. oraz art. 18 pkt 1a u.s.w. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Ze względu jednak na fakt, iż ograniczenie jawności działalności organów jednostek samorządu terytorialnego może wynikać wyłącznie z aktów prawnych rangi ustawowej, niedopuszczalne jest wprowadzanie w statutach gmin, powiatów czy województw przepisów wyłączających czy zawężających realizację prawa do informacji publicznej [por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 sierpnia 2001 r., PN II 0911-3/24/01, OSS 2001, nr 4, poz. 120]. Należy podkreślić, iż nieupoważnione jest także kwestionowanie konstytucyjności regulacji art. 11b ust. 3 u.s.g., art. 8a ust. 3 u.s.p. i art. 15a ust. 3 u.s.w. Zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r., K 38/01, OTK-A2002, nr 5, poz. 59, przepisy te są zgodne z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. TK wskazał, iż "materia, którą ustawodawca przekazuje do uregulowania w statutach, wskazuje sama przez się, iż unormowanie w statucie zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich w żadnej mierze nie mogą wpływać kształtująco na realizację obywatelskiego prawa do informacji. Mogą one natomiast dotyczyć wewnętrznych zasad funkcjonowania struktur organizacyjnych samorządu terytorialnego". Zgodnie ze stanowiskiem TK upoważnienia zawarte w art. 11b ust. 3 u.s.g., art. 8a ust. 3 u.s.p oraz art. 15a ust. 3 u.s.w. "odnoszą się do uregulowania w statucie tylko techniczno-porządkowych zasad dostępu do dokumentów, dotyczących wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe i korzystania z tych dokumentów. Statuty jednostek samorządowych, które wykraczałyby w swych unormowaniach poza tak rozumiane upoważnienie naruszałyby zarazem przepisy Konstytucji i odpowiednich ustaw. Ta zaś kwestia będzie podlegać badaniu w trybie nadzoru, o którym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji oraz przepisach odpowiednich ustaw samorządowych. Istnieją zatem skuteczne instrumenty prawne kontroli właściwego, zgodnego z Konstytucją, wykorzystania upoważnienia do określania w statucie zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich" [por. także J. Kowalski, Dostęp regulowany w statutach. Trybunał o udzielaniu informacji publicznej przez samorządy, "Rzeczpospolita" z dnia 18 września 2002 r., nr 218].
Pomimo wyraźnego odesłania w art. 61 ust. 4 in fine Konstytucji RP do regulacji trybu udzielania informacji w odniesieniu do Sejmu w jego Regulaminie akt ten nie zawiera modyfikacji czy konkretyzacji postanowień art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.d.i.p. Postanowienia art. 172 Regulaminu Sejmu RP normują przede wszystkim kwestię jawności posiedzeń Sejmu oraz zagadnienie wstępu na nie i możliwości sporządzania sprawozdań z ich przebiegu. Tryb i środki służące realizacji prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności Senatu i jego organów w zakresie określonym w art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.d.i.p. normuje natomiast art. 37 Regulaminu Senatu RP. Na jego mocy prawo to jest realizowane m.in. poprzez wcześniejsze informowanie opinii publicznej o posiedzeniach Senatu oraz dostęp do druków senackich, protokołów i sprawozdań stenograficznych z posiedzeń Senatu, protokołów i zapisów stenograficznych z posiedzeń komisji senackich, a także innych dokumentów, materiałów i informacji związanych z działalnością Senatu i komisji senackich. Zgodnie z art. 37 ust. 2 Regulaminu Senatu RP sposób uzyskiwania tych informacji publicznych, w szczególności zaś miejsce i czas ich uzyskiwania, a także podmiot właściwy do wydawania decyzji w sprawie ich udostępniania powinno określać zarządzenie wydane przez Marszałka Senatu. Należy jednak wskazać, iż zarządzenie to nie zostało do chwili obecnej wydane.
Także regulację art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. należy interpretować w odniesieniu do przepisu art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Oznacza to wykładnię rozszerzającą unormowania zawartego w u.d.i.p., gdyż postanowienia Konstytucji RP przewidują jedynie możliwość rejestracji dźwięku i obrazu przez samego zainteresowanego i nie nakładają równocześnie analogicznego obowiązku na kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów. Ogólna zasada jawności działania organów władzy publicznej może podlegać w tym zakresie jedynie ograniczeniom w granicach wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP (tj. ze względu na określone w ustawach szczególnych: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa) [M. Szubiakowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., II SA 155/01, OSP 2002, nr 6, poz. 78]. Potwierdza to także sformułowane przed wejściem w życie u.d.i.p. stanowisko NSA, zgodnie z którym "uchwała rady gminy zakazująca rejestrowania obrazu z jej obrad narusza konstytucyjną zasadę jawności działania organów władzy publicznej" [wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r., II SA 220/99, "Wokanda" 2000, nr 7, poz. 41], a także rozstrzygnięcia nadzorcze organów administracji publicznej [np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 27 października 1999 r., PR 0915/94/99, OSS 2000, nr 4, poz. 108]. Dodatkowe ograniczenia przewidziane generalnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP dotyczą wstępu na posiedzenia Sejmu i Senatu oraz ich komisji. Zostały one unormowane w art. 154 ust. 5, art. 156, art. 170 ust. 4 oraz art. 172 Regulaminu Sejmu RP. Zgodnie z tymi postanowieniami na posiedzeniu komisji Sejmu RP, za zgodą jej przewodniczącego, mogą być obecni pracownicy biur klubów poselskich oraz dziennikarze prasy, radia i telewizji. Komisja może także postanowić odbycie posiedzenia zamkniętego, określając osoby, których udział w posiedzeniu jest niezbędny. Ta część posiedzenia, podczas której zapada postanowienie, jest zamknięta. Natomiast prawo wstępu na salę posiedzeń Sejmu mają również osoby i delegacje zaproszone przez Marszałka Sejmu oraz upoważnieni przez niego pracownicy Kancelarii Sejmu, a także osoby wskazane w art. 170 ust. 1-3 Regulaminu Sejmu. Szczególne znaczenie posiada regulacja art. 172 Regulaminu Sejmu, która podtrzymuje zasadę jawności posiedzeń Sejmu. Jest ona realizowana w szczególności poprzez umożliwienie prasie, radiu i telewizji sporządzania sprawozdań z posiedzeń Sejmu oraz umożliwienie publiczności obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych. Tym samym postanowienia art. 61 Konstytucji RP są realizowane na drodze wewnętrznych przepisów administracyjnych. W odniesieniu do Senatu kwestię wstępu na jego posiedzenia regulują: art. 33 ust. 3, art. 36, art. 37 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Regulaminu Senatu RP [uchwała Senatu RP z dnia 23 listopada 1990 r., tekst jedn.: M.P. z 2002 r. Nr 54, poz. 741] oraz - w założeniu - zarządzenie Marszałka Senatu wydane na podstawie art. 37 ust. 2 Regulaminu Senatu. Na mocy ww. przepisów Regulaminu Senatu posiedzenia Senatu są jawne, a prawo wstępu na salę obrad (poza podmiotami biorącymi udział w posiedzeniach Senatu, wskazanymi w art. 32 ust. 2 i art. 33 Regulaminu Senatu) mają upoważnieni pracownicy Kancelarii Senatu. Szczegółowe unormowania dotyczące wstępu na posiedzenia Senatu i komisji senackich będzie zawierało zarządzenie Marszałka Senatu, które jednak do chwili obecnej nie zostało wydane. Oznacza to, iż podobnie, jak w przypadku Sejmu i jego komisji, zagadnienie wstępu na posiedzenia tych organów podlega regulacji w przepisach administracyjnych o charakterze wewnętrznym.
Dopuszczalność wyboru jednego ze wskazanych w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. sposobów udostępniania informacji publicznej nie jest uzależniona od faktu, czy podmiot zainteresowany miał faktyczną możliwość uzyskania żądanej informacji z innego, nieoficjalnego źródła (osoby trzecie, informacja prasowa itp.). Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., II SA 3604/02, "czym innym jest oryginał dokumentu wraz z załącznikami, a czym innym zaś informacja o treści umowy uzyskana z niewiadomego źródła".
